【法治政府建设】诚信原则：从民法向依法行政的法治政府建设扩展（三）

四、诚信原则在依法行政的政府治理体系中的作用

（一）法治政府的诚信要求

十八大以来，我国进入全面依法治国的新时期，建设法治政府是全面依法治国的核心任务之一。为此，中共中央、国务院发布了两次法治政府建设实施纲要，即《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》和《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》。

《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》确定的总体目标是：经过坚持不懈的努力，到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。

《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》要求把法治政府建设放在党和国家事业发展全局中统筹谋划，加快构建职责明确、依法行政的政府治理体系，全面建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意的法治政府，为全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力法治保障。

两次法治政府建设实施纲要都将诚信确定为法治政府的建设目标之一，要求建设“守法诚信的法治政府”或“廉洁诚信”的法治政府。中央文件将政府的诚信与守法相关联，将诚信与廉洁相关联，对于我们研究诚信原则在依法行政建设法治政府的进程中发挥重要作用指明了方向和路径。

诚信原则入宪、入民法典，中央文件确定建设守法诚信、廉洁诚信的法治政府，为诚信原则在依法行政中的适用拓展了广阔的空间。概而言之，保护信赖利益、严格履行约定义务以及建设诚信社会，是诚信原则在法治政府建设中发挥作用的三个重要场景。

（二）保护信赖利益

民法上的信赖利益，是指在法律关系中，一方基于对对方的信任，而在现在享有或者期待在未来获得或者维持某种相关的利益，主要是具有财产性质的利益。民法诚信原则是民事活动中保护信赖利益的法律基础。例如，在合同缔约阶段，行为人假借订立合同恶意阻止缔约相对方和第三人达成协议，缔约相对方有权请求行为人承担缔约过失责任。又如，某电视台和某演员签订出演电视剧的合同，但是由于该演员未能参演，电视剧无法拍摄，电视台有权请求该演员赔偿其为制作电视剧而支出的相应费用。

我国虽然没有统一的行政法典对政府依法行政的基本原则作出统一规定，但是信赖利益保护原则被认为是依法行政的基本原则之一。

《中华人民共和国行政许可法》第8条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。”“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”这条规定应当被理解为法律保护信赖利益的具体条文。其他一些行政法律法规和司法解释也有类似的规定。

在行政法领域，信赖利益保护原则可以被理解为，行政关系的相对人基于对政府等公共机构行为的信任，由此享有或者将来产生的利益得到保护。“信赖保护原则，通常指当事人基于对公权力行为的信赖而作出一定的行为，这种行为产生的重大利益应当得到保护。”政府等公共机构实施的行为导致相应的法律状态的变动或者维持包括利益关系安排，公民信赖这一法律状态的变动或者维持而对自己的生活特别是经济活动作出了相应安排，因此产生的正当利益包括现实利益和未来预期利益，应该受到法律的承认和保护。举例：某市政府发布公告，将特定街区设定为夜市场所，允许特定自然人在特定时间段在夜市场所摆摊经营。有公民基于对市政府公告的信任，办理一切经营所需的证照手续并获得一个经营摊位，购置经营摊位必要的设备，其现在和将来（公告确定的期限内）的经营、收益权益受到保护。

政府保护信赖利益基于以下法理：（1）法和法秩序的安定性需要。基于法和法秩序的安定性，行政行为一旦依法作出，即具有公定力、确定力、拘束力和执行力，并使行政相对人内心产生明确预期，非因法定事由，并经法定程序不得撤销或变更。法和法秩序的安定性要求法律保护行政相对人基于稳定合理预期产生的信赖利益。（2）民法典诚信原则对政府依法行政的要求。随着公私合作的不断加深以及公法和私法的逐步融合，诚信原则开始向公法扩张，主要表现为行政机关应当恪守信用，就算以公共利益为出发点行使必要的行政优先权、优益权等特权，也应确保所作出的决定公平合理。（3）政府保护人民群众合法权益根本目的的要求。行政相对人对政府作出的行政行为及相应法律状态的信赖利益，同样属于人民群众合法权益的范畴。政府依法保护人民群众合法权益，既要求政府不得违背法律法规随意实施侵益性行政行为，也要求政府非因法定事由，并经法定程序不得随意撤销或变更授益性行政行为，保护行政相对人的信赖利益。（4）建设有公信力的法治政府的要求。政府公信力是指政府在施政过程中通过合理、有效地履行其功能和职责而取得公众信任的能力。政府公信力的提升必然要求政府恪守信用，保护行政相对人对于政府行为的合理信赖。

保护信赖利益的原则对政府依法行政的要求：（1）严格遵守已经做出的允诺，包括各种具体限制行为、行政许可、城市规划以及与公民、法人或者其他组织订立的行政协议等，凡此种种涉及公众或者特定相对人信赖利益的，均应尊重与保护，不得出尔反尔、朝令夕改，损害公众和相对人的信赖利益。（2）依据法律、行政法规或者公共利益的需要，变更、撤回、撤销行政许可，应当严格按照法律、行政法规规定的程序进行，不得任意为之。行政机关为公共利益的需要依法变更或者撤回已经生效的行政许可，造成特定公众或者行政相对人损失包括信赖利益损失的，应当依法予以补偿，补偿应当遵循公平、公正和公开的原则，参考市场价格等因素确定补偿标准。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》（法释〔2009〕20号）第15条规定：“法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额；行政许可属于行政许可法第十二条第（二）项规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额。”行政机关违法实施行政许可，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权撤销行政许可，被许可人的合法权益包括信赖利益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。（3）行政机关变更、解除或撤销行政协议，给行政相对人造成损失包括信赖利益损失的，应当依法予以赔偿或补偿。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号）第15条第2款规定：“因被告的原因导致行政协议被确认无效或者被撤销，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，人民法院应当判决被告予以赔偿。”第16条第1款规定：“在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。”

（三）严格履行约定义务

《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》（二十八）：“加快推进政务诚信建设。健全政府守信践诺机制。建立政务诚信监测治理机制，建立健全政务失信记录制度，将违约毁约、拖欠账款、拒不履行司法裁判等失信信息纳入全国信用信息共享平台并向社会公开。建立健全政府失信责任追究制度，加大失信惩戒力度，重点治理债务融资、政府采购、招标投标、招商引资等领域的政府失信行为。”

政府严格履行签订的各种行政合同和民事合同，是其诚信建设的重点。政府作为一方主体常见的合同有国有土地使用权出让合同、市镇建设PPP合同、其他公共土建营造合同、政府采购合同、各种服务合同（如保安、保洁服务合同）等。这些合同有些属于履行政府管理职能的行政合同，有些则是政府作为平等主体签订的民事合同。无论是行政合同还是民事合同，政府都应当遵守诚信原则，按照合同约定的内容履行自己的义务和行使自己的权利，不得利用其行政权利行使者的身份地位任意变更合同、拒不履行或者不适当履行合同。

国家建立政务诚信监测治理机制，建立健全政务失信记录制度，将违约毁约、拖欠账款、拒不履行司法裁判等失信信息纳入全国信用信息共享平台并向社会公开。除承担此等行政责任外，违约失信的政府部门还应依法承担违约责任。在合同订立、履行的各个环节，有领导干部或者工作人员玩忽职守、徇私舞弊的，应当依法追究个人的行政、刑事责任。

（四）加强社会诚信体系建设

政府作为社会管理者，承担建设社会诚信体系的功能与任务。社会诚信体系建设与完善包括以下主要内容：（1）全面建立市场诚信记录；信用信息的记录、归集和管理是市场诚信体系建设的基础；（2）促进市场信用信息公开共享；（3）积极培育诚信服务市场；（4）依法惩罚失信市场主体；（5）大力开展诚信宣传教育。

多种诚信记录体系和失信惩戒制度在逐步建设中。 2013年1月，国务院颁布《征信业管理条例》，以规范征信活动，保护当事人合法权益，引导、促进征信业健康发展，推进社会信用体系建设。2016年12月，国务院办公厅颁布《关于加强个人诚信体系建设的指导意见》，提出以重点领域、重点人群为突破口，推动建立各地区各行业个人诚信记录机制。依托全国信用信息共享平台与各地方信用信息共享平台、金融信用信息基础数据库与个人征信机构，分别实现个人公共信用信息、个人征信信息的记录、归集、处理和应用。2020年12月，国务院办公厅颁布《关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》，提出进一步规范和健全失信行为认定、记录、归集、共享、公开、惩戒和信用修复等机制，推动社会信用体系迈入高质量发展的新阶段。

《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》指出，我国社会信用体系建设已取得积极进展，但与经济发展水平和社会发展阶段不匹配、不协调、不适应的矛盾仍然突出。存在的主要问题包括：覆盖全社会的征信系统尚未形成，社会成员信用记录严重缺失，守信激励和失信惩戒机制尚不健全，守信激励不足，失信成本偏低；信用服务市场不发达，服务体系不成熟，服务行为不规范，服务机构公信力不足，信用信息主体权益保护机制缺失；社会诚信意识和信用水平偏低，履约践诺、诚实守信的社会氛围尚未形成，政务诚信度离人民群众的期待还有一定差距等。未来政府应当以诚信原则为指导，健全和完善覆盖全社会的诚信记录机制、违法失信惩戒机制和强有力的监管机制，引导和约束社会公众和市场主体秉承诚实、恪守承诺，以诚信为本对待社会公共利益及他人的合法权益，让失信行为无法产生任何利益，让失信者受到惩治、付出代价。

（作者系中国人民大学法学院教授）